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前言：中国金融改革三十年，银行业获得了巨大发展，经营综合势力空前提高；但在这种繁荣景象的背后，农村金融服务则进一步萎缩，特别是中西部一些偏远农村乡镇，金融服务已呈“空心化”局面。可以说，经济落后已使这些地区成了银行业的“弃儿”，这让人感到痛心，经济落后地区是中国社会有机整体的一部分。加紧政策研究，填补金融服务空白不仅是银行业考虑的金融问题，也是中国政府亟需解决的政治问题。

据相关资料，截止2010年10月末，全国有139个金融服务空白乡镇，2430个金融机构空白乡镇，虽分别比2009年6月末减少569个和515个；但金融机构空白乡镇和金融服务空白乡镇仍占全国乡镇总数的四分之一。可见，在我国经济欠发达地区特别是一些偏远的乡镇和村庄，居民享受不到基础性金融服务；这个问题一直阻碍着我国农村金融改革步伐，困扰着地方经济可持续发展。面对此，银监会制定了“坚持市场化原则运作与履行社会责任相结合、重点强调和注重发挥金融服务功能、注重金融服务有效覆盖”等具体措施，并提出了“通过三年时间努力消除农村金融服务空白乡镇、2011年底全国减少500个金融空白乡镇”的战略目标。为着这个目标，各级政府、银行部门进行了大量的实践与努力，在有条件的地区逐步恢复设立农村信用社网点，在暂时不能设机构的地方以开展临时性流动金融服务、在村镇中心地区安装POS、ATM机等便民设施解决金融服务短缺问题。但真正消除金融服务空白乡镇，依然步履维艰，任重道远；广大基层金融管理工作者也深感责任重、压力大、困难多，甚至感到束手无策。为何出现如此尴尬局面？通过分析，原因有六方面：

瓶颈一，政策难配套，阻止了前进的步伐。消除金融机构空白乡镇事关民生福祉，是中国农村社会发展与稳定的大事，没有中央政府制定相关完善的政策配套措施譬如经营税收优惠、经营政策性亏损与政策性风险补偿机制等等，消除金融空白乡镇是一句空话。目前中央政府在消除农村金融空白乡镇方面尚未制定出科学有效的政策措施，使推进这项工作面临许多阻力与制约，银行监管当局与金融部门也难有实质性的进展与作为。

瓶颈二，认识难统一，分散了前进的合力。表现在中央政府、银行监管当局与各级地方政府在认识上还处在一个磨合阶段，即“上热下冷”；中央政府与银行监管当局决心大、目标明确，但地方政府特别是市、县两级政府热情不高、动力不足，致使中央消除金融服务空白乡镇的宏观政策被大打折扣或束之高搁，难以落实到位，消除金融机构空白乡镇的合力没有最终形成。

瓶颈三，共识难形成，迟滞了前进的热情。目前，地方各级政府与银行监管部门、银行部门在消除金融空白乡镇的问题上缺乏正常的协调、沟通机制，致使共识没有最终形成。表现在思想上有分歧，宣传上各吹各的调，行动上各自为战。特别在一些偏远乡镇是否设立金融机构、是否给予适当政策支持等决策方面，地方政府领导思想认识还相当模糊或矛盾，存在“等中央、看中央”等消极被动行为，或怕给自己增加工作和财政压力，对消除金融空白乡镇持无所谓的态度。

瓶颈四，成本难降低，遏制了前进的信心与勇气。据湖南省西部怀化市银监分局调查测算，在空白乡镇新设一个金融机构，一次性固定投入包括征地费、规划费、建管费、通水通电等11项固定投入在120万元以上；每机构按4名员工每人年支出5万元年需费用20万元；加上安全保卫、营业税、网络费等年需支出50万元；如果按新设网点每人存款200万元、贷款80万元测算，年收入30万元，年亏损为40万元。可见，以盈利为目的的商业银行对此兴趣不大，而农村信用社原本势单力薄，并承担服务“三农”的巨大压力，对新设网点亏损也心有余悸，显得力不从心。

瓶颈五，观念难改变，抑制了前进的动力。目前，涉农金融机构如农村信用社、农业银行、农业发展银行对农村金融市场的发展前景信心不足，总觉得农村经济落后，存贷款规模小，难有所作为，存在畏难情绪和无所作为心里，总认为是一项政治任务，甚至打退堂鼓；由此更加缺乏通过提供有效基础金融服务扩大现实和潜在客户的长远打算；而且由于银监会颁布的信贷新规，农村中小金融机构信贷人员承担尽职风险加大，风险管控水平提高，加之本身信贷人手不够，对农村情况掌握不够，致使“贷款难”和“怕贷款”两难选择矛盾更加突出。金融机构这种观念严重抑制了推进空白乡镇金融建设的动力。

瓶颈六，环境难改造，失去了前进的激励性。金融空白乡镇各项社会经济条件恶劣，据怀化银监分局调查显示，36个金融机构空白乡镇，大多属“五无”地区，无工商、无税务、无公安派出所、无移动和电信，而要增加这些机构的设置相当困难。同时这些乡镇经济总量少，人均收入在1000元左右，而且远离经济中心区域，缺乏集贸市场，经济长期处在一种凋敝状态，金融有效需求严重不足。而且要改变这种经济落后状态，短期内很难凑效。而且这些乡镇人口少且分散，平均乡镇在8000人左右。这些恶劣经济条件，全国情况大同小异，严重失去了激励银行部门设点的积极性。

消除农村金融机构空白乡镇，是一项庞大的社会系统工作，仅靠银行机构特别是银行监管部门一厢情愿是很难凑效的，它需要各级政府及其职能部门的共同给力，才能有所作为。当前，笔者认为从三方面努力着手：

思路一，在观念和方法上切实创新，即跳出原有思维定势，打破旧框框，实现多轮驱动、齐头并进的推进目标。

第一，克服四种不良思想倾向，摆正消除金融空白乡镇的行动方向和要领。一是克服畏难情绪。即纠正地方政府和银行部门在消除金融空白乡镇行动上片面夸大困难或阻力、采取消极等待或观望、甚至裹足不前或无所作为的消极做法，把住开动脑筋、积极探索的主调，开辟消除金融空白乡镇的新路子。二是克服急躁冒进思想。即纠正地方政府和银行部门在消除金融空白乡镇行动上片面追求数量和速度、忽视质量和效率的急躁做法，把住又快又好、社会效益与经济效益并重的主线，开拓消除金融空白乡镇的新途径。三是克服目标模糊意识。即端正地方政府和银行部门在消除金融空白乡镇上缺乏明确战略目标和心中无数的做法，把住近期目标与远期规划相结合的思路，制定近期目标和远期规划分别需要解决的问题，切忌好高骛远，脱离实际。四是克服工作混乱意识。即端正各级政府与银行部门在消除金融空白乡镇工作中眉毛胡子一把抓的做法，把住先易后难推进程序，对需要设立金融机构的乡镇，根据条件分清轻急缓重，做到先易后难，循序渐进，稳步推进。

第二，化解四对深层矛盾，理顺消除金融空白乡镇的社会综合阻力。一是化解社会需求与金融供给的矛盾。即各级政府和各级银行部门齐心协力创造条件，加大投入，增加金融空白乡镇的基础金融服务有效供给，实现金融机构有效覆盖，满足农村居民对金融服务的合理需求。二是化解社会效益与金融效益的矛盾。即各级政府与各级银行部门要站在农村经济社会发展和稳定的政治高度通盘考虑金融空白乡镇服务问题，出台相关扶持政策，共同承担投入大、运行成本高、发展后劲不足等经营风险，实现社会效益与银行效益的最大化。三是化解地方政府与银行机构的矛盾。即各级政府与各级银行部门在解决金融空白乡镇的认识与行动上保持高度一致；各级政府改变解决金融空白乡镇是银行部门的思想，在财政补贴、风险补偿、税费及其他方面要对银行全力支持，解决银行部门在空白金融乡镇投入上的后顾之忧。四是化解中央政府与地方政府的矛盾。即在解决农村金融空白乡镇问题上，保持上下同心，对设立金融空白乡镇金融机构需要的财政补偿采取按一定比例共同分担的方式，缓解各级地方政府支持解决金融空白乡镇问题上的财政压力。

思路二，在行动协调上切实创新，即消除银行部门办金融的单打独斗思想，以政府意志引领消除空白金融乡镇行动，形成强大的社会合力。

消除金融空白乡镇，银行部门义不容辞，当前重在做好调查研究，向中央政府提出切实可行的方案，引起中央政府对消除金融空白乡镇的重视，以形成强大的政府推力。其一，组建专门领导班子。各级政府部门加紧成立金融空白乡镇工作领导小组，抽调政府各职能部门及银行部门人员组成专家队伍，研究制定各种详细方案和实施细则，把消除农村金融空白乡镇纳入我国经济生活中的重要民生工程来抓，以形成整体工作合力。其二，建立部门正常的联系与沟通机制。通过这种机制集体研究和解决工作中存在的问题与困难，集思广益，解决消除金融空白乡镇工作中的各种矛盾。三是协调各部门行动。即各级政府职能部门做到步调一致，消除各自为政的做法；公安、工商、国土、电信、移动、税务等部门多管齐下，戮力同心，为消除金融空白乡镇创造良好的外部条件。四是设立消除金融空白乡镇目标责任制。即将消除金融空白乡镇任务与各级地方政府任期目标挂钩，督促各级政府领导对消除金融空白乡镇的重视，以形成强大的政府推力。

思路三，在政策体制上切实创新，即突破原有体制禁区，大力推进农村金融体制和农村社会管理体制的改革和创新，为消除金融空白乡镇创造条件。

金融空白乡镇形成的社会环境有三个方面：地理环境的封闭性、经济环境的落后性、人口居住的分散性，这三个客观现实决定了要从打破现有体制来寻找出路，仅靠安置POS、ATM等临时性的金融服务设施，无法从根本上改变金融空白乡镇的服务落后局面。当前要解决这一问题，还得从深化农村金融改革和农村社会管理体制改革两方面入手：

改革一，进一步解放思想，加快农村金融体制改革和创新，为金融空白乡镇引入全新的、灵活的、有效的金融运行机构，推动农村金融业的发展。一是打破金融身份和准入门槛过高的限制，中央政府应对农村地区金融经营机构适度开放，鼓励私人资本进入乡镇设立金融机构，允许成立农村中小私人银行经营机构；或进一步引导民间资本参股农村金融机构，对涉浓金融业进行股份合作制改造，弥补目前农村信用社在资金、人员上的困难与不足。二是进一步加强对民间借贷的规范管理，制定相关的法律规范，实现民间借贷公开化和阳光化，把管理好、有势力的民间借贷组织合法化，引导其向农村正规的社区金融合作组织发展，满足农村居民的金融服务需求，作为解决金融服务空白乡镇必要的、有益的金融补充。

改革二，加快农村现有社会管理体制的改革步伐，引导农民向经济区域重心合理流动。农村家庭联产承包责任制改革使农村第一次释放了生产力解放的巨大活力，但现在这种体制显然不适应农村经济发展的需要，在抵御各种自然灾害与市场经济风险面前，分散的、单一的承包责任制的弊端已经暴露无移，农村生产力已经受了制约。而且随着计划生育、农民进城务工等一系列政策的实施，农村经济凋敝的景象进一步凸现：农村常住人口减少，多数地方剩下妇女、儿童与老年人，很多地方特别是交通不便的地方农村种养殖业出现了严重倒退，抛荒现象严重；有些地方治安也出现了“空心化”。这一切表明，农村社会亟需进行新一轮改革，那就是在原有撤乡并镇的基础上启动村民居住迁移的改革。国家提供条件允许村民向乡镇自然条件好、经济比较活跃的村组集中流动，形成新的经济区域位置，以便为政府职能机构的合理布局与设置创造条件，为促使农村经济再度活跃与繁荣创造契机，也为消除金融空白乡镇提供条件。